《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》在“建立現(xiàn)代財稅金融體制”專章中，開宗明義提出要“健全具有高度適應性、競爭力、普惠性的現(xiàn)代金融體系”，凸顯增強金融普惠性將成為“十四五”乃至未來更長時期我國金融業(yè)發(fā)展的主要方向之一，體現(xiàn)了“金融向利”與“金融向善”的融合。

增強金融普惠性是促進包容發(fā)展和推進共同富裕的內在要求

放眼全球，普惠金融發(fā)展史也是一部減貧史

發(fā)展普惠金融的初衷是利用金融工具“擺脫貧困”促進包容發(fā)展。金融能夠實現(xiàn)社會資源的跨時空配置，提高經濟活動效率。然而實踐中金融供給并不均衡，大量貧困和弱勢群體長期被排斥在正規(guī)金融體系之外，發(fā)展機會受損。20世紀70年代以來，一些發(fā)展中國家開始探索小額信貸實踐應對金融排斥問題，形成了現(xiàn)代普惠金融的雛形。其中，穆罕默德·尤努斯先生1976年在孟加拉開展了小額貸款試驗，隨后逐步建立格萊珉銀行，以貧困農戶為主要目標客戶，幫助借款人及其家庭擺脫貧困。孟加拉小額信貸實踐糾正了傳統(tǒng)觀念對窮人的信用偏見，表明小額信貸具有商業(yè)可持續(xù)性，并可為社會弱勢群體提供公平的自我發(fā)展機會。此后，小額信貸模式獲得廣泛借鑒，成為全球普惠金融的基礎模式。2005年，聯(lián)合國為實現(xiàn)“消滅極端貧窮和饑餓”這一目標，第一次明確提出蘊含了“擺脫貧困”之初衷的“普惠金融”概念，普惠金融從單純作為一項扶貧工具和主要關注小額信貸，擴展到提供支付、匯款、存款、貸款、保險等多層次、多樣化的金融服務，內涵和外延不斷豐富和拓展。2015年，聯(lián)合國通過《2030可持續(xù)發(fā)展議程》，該發(fā)展目標重點涵蓋了“消除貧困和饑餓”，普惠金融是實現(xiàn)該目標的重要著力點，這也推動普惠金融在促進全球減貧事業(yè)中進入全面發(fā)展的新階段。

聚焦國內，普惠金融發(fā)展助力我國脫貧攻堅取得決定性勝利

脫貧攻堅幫扶對象與普惠金融重點服務群體高度重合，因此增強金融普惠性與打贏脫貧攻堅戰(zhàn)具有內在一致性。在金融應對貧困問題的長期過程中，我國在普惠金融領域積累了豐富的實踐經驗，形成了行之有效的金融精準扶貧模式和體制機制，使原本“嫌貧愛富”的金融資源更多投向社會邊緣弱勢人群。近年來，人民銀行綜合運用扶貧再貸款、支農支小再貸款、普惠金融定向降準等多種貨幣政策工具，推動銀行業(yè)金融機構持續(xù)加大對農村重點領域和薄弱環(huán)節(jié)資源配置。金融監(jiān)管部門實施差異化監(jiān)管，如放寬農村地區(qū)金融機構市場準入要求、完善普惠信貸盡職免責相關制度、提高普惠相關不良貸款容忍度的監(jiān)管要求，引導金融機構將信貸資源更多投向普惠領域。財稅部門綜合運用貼息、稅收減免、信貸擔保、風險補償?shù)扰e措，充分發(fā)揮財政資金杠桿撬動作用，助力脫貧攻堅任務取得實效。2020年我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得了全面勝利，普惠金融在助推扶貧脫困中取得的成就，不僅為我國全面建成小康社會打下了堅實的基礎，也為人類發(fā)展和世界減貧事業(yè)作出了創(chuàng)造性貢獻。

著眼未來，推進共同富裕進程中需要構建普惠金融高質量發(fā)展的新形態(tài)

2021年8月，習近平總書記在中央財經委員會第十次會議上強調指出，要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，在高質量發(fā)展中促進共同富裕。共同富裕是共同發(fā)展的結果，只有每一個人都獲得了平等發(fā)展的權利和機會，才能實現(xiàn)共同富裕的目標。普惠金融關注弱勢群體的平等發(fā)展機會，集中體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想，是實現(xiàn)共同富裕目標的重要金融手段之一。在推進共同富裕過程中，包括農民、小微企業(yè)等普惠金融重點對象能否共享發(fā)展是其中的關鍵問題。隨著我國全面脫貧的如期實現(xiàn)，普惠金融正在積極助力鞏固脫貧攻堅成果、接續(xù)推進鄉(xiāng)村振興。在新的歷史任務中，促進普惠金融從過去的“有沒有”向“好不好”轉變，實現(xiàn)自身高質量、可持續(xù)發(fā)展尤為重要。一方面，普惠金融需求者需要通過正確運用現(xiàn)代金融工具、合理采取金融行為更好把握共享發(fā)展機遇，增強自我發(fā)展能力。另一方面，普惠金融供應者需努力降低金融服務成本，以透明、公平的方式提供負責任的金融服務，包括保險、股權投資等更契合未來需要的金融服務，推進普惠金融賦能共享發(fā)展。

增強金融普惠性的關鍵是要實現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)發(fā)展

歷史上，普惠金融一直面臨著商業(yè)可持續(xù)挑戰(zhàn)

普惠金融雖具有顯著的社會效果，但也常伴隨不可持續(xù)發(fā)展的危機。金融機構在開展普惠金融業(yè)務時，存在追求盈利最大化和承擔社會責任的兩難問題，進而影響到商業(yè)模式的可持續(xù)性。從各國的歷史實踐來看，商業(yè)性、普惠性、安全性之間如何平衡的問題持續(xù)存在。美國爆發(fā)的次貸危機，政府本意是通過鼓勵“零首付”等低門檻方式發(fā)放次貸，支持低收入家庭實現(xiàn)住房“美國夢”，但商業(yè)逐利性推動金融機構設計了實際負擔較高的信貸產品，如涉及詐騙、歧視、不公平等貸款條件的掠奪性貸款，加重了本就弱勢的借款人負擔，在利率不斷高企和房價下跌時最終導致交易鏈條節(jié)節(jié)崩潰，違背了普惠金融可持續(xù)發(fā)展原則。此后在2010年，印度同樣爆發(fā)了小額貸款危機，起因是小貸機構存在過度商業(yè)化態(tài)勢，其盲目擴張導致規(guī)模迅速膨脹，設定的高利率無法真正服務于目標低收入群體，反而使得低收入群體背負高額債務，最終導致違約風險集中爆發(fā)。

理論上，普惠金融因市場失靈致商業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨困境

普惠金融市場失靈的原因包括外部性、寡占、公共物品和不完全信息等多種因素。一是普惠金融正外部性難以內部化，導致金融機構不愿或不能開展普惠金融業(yè)務。普惠金融服務相對成本較高、風險較大、盈利較低，金融機構從事普惠金融的成本和風險很難轉化為機構內在效益，導致其社會效益大于機構個體效益。二是普惠金融領域存在相對壟斷問題，導致市場機制難以有效發(fā)揮作用?？h域金融機構類型少、網點少，具有典型的寡占特征,導致市場競爭不夠充分，市場機制作用發(fā)揮不足導致金融服務成本高、金融創(chuàng)新缺乏激勵。三是普惠金融公共產品供給不足，進一步增加金融交易成本和風險。由于市場存在自發(fā)性和自利性，易導致縣域金融基礎設施等公共物品供給不足。如農村產權配套融資過程中，一些重要的農村生產資料由于公共交易場所不足、運行不暢難以轉化為有效融資擔保品。四是信息不對稱制約普惠金融發(fā)展，容易產生逆向選擇和道德風險問題。縣域內公共信息平臺建設仍較為滯后，分散的公共信息受部門分割難以有效統(tǒng)籌使用，或公共信息數(shù)據(jù)庫建立后難以及時更新，制約了金融機構運用金融科技手段降低金融服務成本和提高金融服務的覆蓋面。

普惠金融市場失靈使其面臨商業(yè)可持續(xù)困境。金融服務和資金的價格應該首先符合成本加成的概念，并符合市場供需平衡的基本規(guī)律，才能維持商業(yè)模式的可持續(xù)性。然而，由于市場失靈，金融機構普惠業(yè)務難以獲得足夠補償或適當收益，從而抑制了其參與普惠金融的積極性。普惠金融市場失靈需要政府干預，但政府干預也同樣存在失靈問題，如地方政府過度干預金融機構的信貸決策，可能扭曲市場機制甚至加劇金融風險，由此引發(fā)的危機也是普惠金融可持續(xù)發(fā)展的另一困境。如何在緩解市場失靈同時防止政府失靈，正確處理好市場和政府邊界，成為普惠金融可持續(xù)發(fā)展應當破解的難題。

實踐中，各國探索多種普惠金融服務模式都旨在以低成本解決可持續(xù)性問題

各國或地區(qū)因地制宜探索解決普惠金融的可持續(xù)發(fā)展難題，形成了代理模式、合作模式、數(shù)字模式等若干模式。其中，針對邊遠貧困地區(qū)金融服務空白的問題，巴西最早采取代理銀行模式，在缺乏銀行分支機構的邊遠地區(qū)，將彩票投注站、藥店、郵局等設立成為商業(yè)銀行的代理機構，以此提供基礎金融服務。在中央銀行的授權下，代理機構可以開展設立儲蓄賬戶、存取款、轉賬支付等業(yè)務，但風險較高的貸款業(yè)務仍受到嚴格限制。巴西這種金融外包的方式，降低了銀行設立和維持分支機構的成本，也增加了弱勢群體的金融產品和服務可得性。合作金融模式至今已在各國得到廣泛應用，其不以營利為出發(fā)點，但仍追求財務盈利性以維持可持續(xù)發(fā)展。以較早建立合作金融組織的德國為例，德國合作銀行系統(tǒng)是德國銀行體系的三大支柱之一，該系統(tǒng)由800余家地方合作銀行與1家中央合作銀行構成，并實行自下而上持股、自上而下提供服務（如提供資金、技術等支持）。其顯著特點是地方合作銀行歸社員所有，社員通常也是銀行的借款人和存款人；合作銀行聚焦服務區(qū)域和社員，較好滿足了廣大社員和中小企業(yè)金融服務需求。目前，世界各國正在積極探索數(shù)字普惠金融模式，利用互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、云計算等數(shù)字技術，為弱勢群體提供負責任的、成本可負擔的金融服務。例如，肯尼亞的移動支付模式，利用移動通信技術實現(xiàn)便捷化支付，彌補國內銀行基礎設施不足、成本高的缺陷；我國首家互聯(lián)網銀行——微眾銀行，探索建設數(shù)字銀行的商業(yè)新模式，利用金融科技手段，破解金融服務不平衡不充分的問題。科技創(chuàng)新是社會發(fā)展的源動力，未來數(shù)字普惠金融模式將依托科技創(chuàng)新，不斷降低金融服務的業(yè)務成本，增強金融服務和風險管控效率，加快推進普惠金融實現(xiàn)高質量發(fā)展。

著力構建增強金融普惠性的生態(tài)體系

構建多元化、多層次的普惠金融組織體系，明確差異化功能定位

尊重金融發(fā)展規(guī)律，健全涵蓋政策性金融、合作性金融、大中小銀行、保險、擔保、股權投資等共存的普惠金融組織體系，明確差異化功能定位，構建競爭有序的普惠金融供給格局。明確政策性銀行在普惠金融中的功能定位，處理好政策性金融服務的邊界問題，注重發(fā)揮其批發(fā)性資金供給職責；發(fā)揮大型銀行、股份制銀行帶頭作用，解決好將縣域資金留在本地的問題；發(fā)展縣域“小而優(yōu)”“小而強”農村小法人機構，專注“支農支小”，堅持服務當?shù)亍⒎招∥⑵髽I(yè)、服務城鄉(xiāng)居民；更加注重發(fā)揮保險風險分擔作用，構筑保險民生保障網。

搭建包容性、差別化的普惠金融政策體系，有效激發(fā)內生發(fā)展動力

普惠金融的差別化激勵政策是促進普惠金融正外部性內部化的重要途徑。貨幣政策方面，要打好數(shù)量型與價格型貨幣政策的“組合拳”，通過總量、結構、價格等政策營造良好的貨幣金融環(huán)境，打通普惠對象獲得低成本資金的便捷通道，適當擴大金融機構運用中央銀行資金發(fā)放信貸的利差。財政政策方面，要通過獎補、減稅、提供擔保和風險補償?shù)扰e措撬動更多社會資源，為金融機構開展普惠金融業(yè)務提供良好的外部氛圍，如延長中西部地區(qū)村鎮(zhèn)銀行費用補貼年限，著重解決縣域財稅支持的及時落實問題。金融監(jiān)管政策方面，要適當放寬農村中小法人金融機構的監(jiān)管強度和標準，降低核心負債依存度、流動性比例等監(jiān)管要求，適當降低處罰起點，適應數(shù)字普惠金融發(fā)展需要提升監(jiān)管科技水平。

完善廣覆蓋、更優(yōu)良的普惠金融基礎設施，優(yōu)化普惠金融發(fā)展環(huán)境

加強縣域金融基礎設施建設，為普惠金融發(fā)展提供價廉質優(yōu)的公共服務支持，有效降低普惠金融服務的基礎性成本。一是加強農村數(shù)字普惠金融基礎設施建設。提升農村移動互聯(lián)網發(fā)展程度和互聯(lián)網普及率，逐步彌合農村居民的“數(shù)字鴻溝”，增強弱勢群體從數(shù)字金融服務中獲益的能力。二是加速完善個人和社會信用體系。廣泛搭建縣域普惠金融信用信息服務平臺，加強財稅、工商、監(jiān)管等部門聯(lián)動，推動政府開放公共數(shù)據(jù)打破信息孤島。三是加大農業(yè)政策性融資擔保體系建設。建立財政對政府性融資擔保機構的持續(xù)增資機制，及時動態(tài)調整風險補償、保費補貼、業(yè)務獎勵等政策，激勵擔保機構在經濟下行期穩(wěn)定放大倍數(shù)、降費讓利。

建設有擔當、有溫度的普惠金融供需能力，促進普惠金融可持續(xù)發(fā)展

普惠金融供需能力建設是強化金融普惠性的基礎和內核。需求方金融能力建設是普惠金融持續(xù)發(fā)展的關鍵前提，要著力提升農村居民、小微企業(yè)和新型農業(yè)經營主體這三類重點群體的金融素養(yǎng)和金融能力，從收入、儲蓄、風險管理和應急響應等多層次提升其金融韌性。金融服務供應方的能力建設也是普惠金融長效發(fā)展的關鍵支柱。金融機構要立足普惠金融的戰(zhàn)略定位，強化社會責任，厚植負責任金融理念，真正以客戶為中心創(chuàng)造價值增進民生福祉，把握好實現(xiàn)社會效益與商業(yè)效益、營利性與向善性之間的平衡。同時，金融機構也要圍繞提升普惠金融服務能力，如涉農中小金融機構要構建簡潔有效的公司治理機制降低運營成本，適應數(shù)字時代轉型積極拓展數(shù)字普惠金融業(yè)務，提高普惠金融整體服務水平。

本文來源：中國金融

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